美国的劳动者都去哪儿了？

源济

Bloomberg News

低迷的劳动参与率不仅仅是周期性问题。我们需要解决经济中更为深层的结构性问题。

GLENN HUBBARD

美

国经济出现了一个巨大的谜团。根据上周五公布的3月份非农就业数据，失业率已经从大衰退高峰时期的峰值10%下降至6.7%。但是与此同时，根据当月数据，16岁及以上的美国人中只有63.2%的人参与了就业市场，尽管这一比重小幅上升，但自2000年起该比重已经大幅下降。即便是在较为近期的上世纪90年代，美国还是一个就业率、就业增幅以及劳动参与率齐头并进的国家。而现在的情况已经大相径庭。

为什么会这样呢？把就业市场设想成你成功举行了好几年的春季派对。今年你再度发出了请帖，但是这一次的回应远没有前几年那样热烈。

一种可能性是，你只需要更加热烈地宣传自己的派对就好了，用过往派对的欢乐场景作为刺激物来吸引大家的注意。另外一种可能性是，大家的兴趣点从你的派对转到了其他活动上。

经济学家们一直在整理到底是上述情形中的哪一个造成了劳动参与率的低迷，从哪一角度入手最有希望扭转这一情况。低迷的劳动参与率是不是周期性的？如果是的话，那么若我们推动经济加快增长，劳动者是否会像之前那些经济景气时期那样回归就业市场呢？抑或，我们需要解决经济中更为深层的结构性问题，然后才能期待劳动参与率低迷的情况出现实质性改变？若这些问题是与退休或抑制就业等难以通过政策改变，或本身就是由政策造成的，那么采取以往用过的货币或财政政策可能不会带来多大效果，而这一点恰恰没有受到华盛顿多大重视。

失业率数据只是涉及了就业市场中（包括就业人士以及寻找工作的人士）没有工作的那一部份。自从大衰退时期以来，失业率数据一直在缓慢下降。但是在同一时期内，劳动参与率并没有得到改善，目前这一比率的水平基本与1977年时持平。

在上世纪60年代中期至90年代，由于更多的女性进入就业市场，同时“婴儿潮”一代在七八十年代进入黄金工作年龄，有经验劳动者薪水也有所增加，劳动参与率因而上升。但是在过去10年中，这些趋势均趋于平稳。同一时期，参与率开始下降，经济出现衰退之后这种下降尤为明显。

有一种观点认为，劳动参与率的下滑不过是暂时的，仅仅是大衰退之后的周期性结果。若真如此，那么我们便可以预计随着经济继续扩张，劳动者将回归就业市场。一些研究对这一观点给出了支持。旧金山联邦储备银行(Federal Reserve Bank of San Francisco)的经济学家们在2013年的研究中发现，在就业下滑幅度较大的州，劳动参与率下降的幅度也较大。研究还发现，在过去的衰退和复苏周期中，上述变量之间还存在一种正相关的关系。

但结构性调整也发挥了一定作用，部分原因是人口的增长放慢。2012年芝加哥联邦储备银行(Federal Reserve Bank of Chicago)经济学家在研究中估计，自从大衰退开始以来，劳动力参与率的下滑中有大约四分之一可被追溯至退休。其他经济学家则将下跌的大约50%归咎于婴儿潮一代逐渐老去。

不过，婴儿潮一代的老去并不能解释整个问题，因为年轻劳动者的参与率也有所下降。而这种下滑背后有着多重因素，譬如纯粹个人懈怠懒惰、政府政策没有创造就业激励机制、教育和训练匮乏、更多人寻求残障保险等等。全球化以及科技进步也削弱了低技能工人的就业，拉低了工资增幅。这使得人们开始思考：就业者们需要获得必备技能才足以胜任高产能工作、赚取体面的工资，然而当今的政策有没有投入足够多的关注？

必须为当今的就业市场现状找到最合理的解释，这非常重要，因为不同的解释对应了不同的解决办法。考虑到劳动参与率和新增就业都有周期性波动，联邦政府推出可以提高积极性的政策就显得颇具意义。这是否意味着奥巴马(Obama)政府“有针对性、及时、暂时性”的一揽子刺激计划走了一条正道呢？事实上，答案是否定的。现在可以渐渐看出来，该计划并非治疗剧烈下滑、有力重振旗鼓的良药。

大衰退期间，投资、就业的下滑程度都非常严重，因此美国企业或许需要打一剂更强效的烈性药，才能重塑起信心。相比起暂时性的“万事俱备”型刺激计划，持续建造基础设施的手段也许才是上策、更能保证长期需求。此外，假若当初推行影响长远的税制改革，不仅短期内能从企业税减负中得到提振，还能为未来发展打造可靠前景。

为什么奥巴马的激励政策未能鞭策更多美国人重返工作岗位？究其原因，究竟是执行力差还是不足以振兴整体需求？对此我们还不得而知。假如当初的财政激励手段更高明，现在经济增速或许就有更大飞跃；然而，劳动参与率急转直下的背后隐藏着更深层次的因素，这是仍然存在着的。

美联储还通过激进的量化宽松手段，利用货币政策来应对金融危机造成的冲击。在评估这一举动对劳动力的影响时，一个关键的问题仍然是：这一情形最好看作是周期性的，还是结构性的？如果劳动参与率下降是周期性因素造成的，那么将利率保持在低位的政策就是高明的，即便是在失业率下降的情况下──实际上，即便是在失业率持续下降至非常低的水平并吸引非参与者回到劳动队伍的情况下。

美联储理事会的经济学家们2013年发表的研究表明，以此种方式让美国人回到劳动大军有可能在不引发通胀的情况下取得成功，前提是，如果低劳动参与率基本上是商业活动常规下降造成的。如果真正的问题在于游戏规则，也就是说，劳动参与率下降是结构性因素造成的，那么高度扩张性的货币政策最终将带来引发通胀的风险。

在作者本人看来，对劳动市场内令人不安的萧条状况所做出的政策反应实际上达到了一个错误的平衡。对于快速创造劳动机会和提振商业活动的短期措施而言，不管怎么说，现在到这个时候似乎可以清楚地看到，我们的问题有很大一部分出在结构上。我们最迫切需要的，就是重新思考联邦政府在劳动市场上扮演的更大角色。结构性问题很重要，但这并不意味着，在传统的财政或货币政策之外，政策就无法发挥作用。

华盛顿方面现在针对延长失业保险以及提高最低工资水平的辩论基本忽视了这些问题。此类政策可能会影响一些美国人的收入，但对于扩大机会、让更多人重回劳动大军则没有多大作用。要想让更多的人回到劳动队伍，需要有一个更加雄心勃勃的计划。

首先，我们需要鼓励低薪劳动者，并清除让他们继续留在劳动队伍当中的障碍。考虑到在全球化和技术变革之际很多低技能雇员面临的薪资下行压力，这种鼓励尤其重要。很多保守派和自由派人士都支持工资收入抵税额(Earned Income Tax Credit)，这是对低薪劳动者的薪资收入增加时的一个补充。扩大该项目对单个劳动者（也即除了有家庭的劳动者之外）的支付，或者启动作为备选方案的低薪补贴，都会对劳动者回归劳动队伍产生更大的刺激。在更大的收入范围内逐步取消这一支持也是有道理的，这样就给那些取得成功并继续前进的人提供了更多帮助，并且支持逐步取消也降低了适用的边际税率。这些改变需要花钱，但在一个涵盖广泛的税改一揽子计划当中，这些改变可以很容易地被纳入其中。

另外一件促使低薪劳动者重返劳动市场优先要做的事是对伤残保险进行改革；伤残保险是社会保障体系的一部分。上世纪八十年代对保险资质进行了调整后，获得联邦伤残救助金的难度大大降低，仍在工作的残障人士数量百分比下降了一半。对于一些人来说，伤残保险已经成为放弃工作的一个理由，但这种状况也可以有所改变。可以对伤残保险项目进行调整，为残障人士的雇主提供税收优惠，鼓励去重新培训残障人士，将他们继续留在工作岗位上。

虽然《平价医疗法案》(Affordable Care Act)的实施令一些美国人第一次享受到医疗保险，但也在一定程度上孳生了不利于就业的因素。随着收入的增长，该法案慷慨提供的私人保险补贴将逐步取消。笔者近日和斯坦福大学(Stanford University)的科根(John Cogan)以及凯斯勒(Daniel Kessler)进行的一项调查估计，每1美元的额外收入对应的联邦补贴金最多会下降50美分。这种隐性税收再加上现行的收入税以及工资税，将导致部分中等收入家庭的有效边际税率上升至80%到100%的水平。范围广泛的税收改革可以更加统一地提供医疗保险和医疗支出补贴金，从而降低这一问题的严重性。

第二个需要进行结构性改革的大领域就是失业保险。失业保险最初是为了向临时失业的工人提供收入而设置的。经济大萧条(Great Recession)期间，工人处于失业状态的时间持续得更长，导致不断出现延长发放失业救助金的诉求。这样的做法的确可以在更长一段时期内实施发放收入补助的政策，但反过来也会延长失业的持续时间，未来可能会降低工人对雇主的吸引力。

更好的解决办法是将政策重心转向让重返工作岗位变得更容易。首先要做的是向各州提供一篮子拨款，为社区大学和职业教育提供培训和员工发展资金，以此作为对传统失业保险的补充。国会还可以设立针对个人的个人再就业账户(Personal Re-employment Accounts)，向失业人群发放一次性救助金，确保他们在长时间失业的情况下依然能够获得支持和培训。如果这样的个人能够很快找到工作，他们可以将其中部分资金作为再就业奖金。提高和更新技能同样重要，目前用于其他联邦培训项目的资金可以改为提供这样的再就业前的支持。

最后，为了应对当今劳动人口结构的巨大变化，我们确实必须考虑取消对高龄劳动者征收的社保收入税了。如今，那些推迟退休的高龄劳动者必须继续支付社保税，但他们实际上却无法得到任何额外的好处，这就给提前退休提供了强烈的动机。取消高龄劳动者的社保收入税（目前的税率是12.4%）会消除这种负面的动机，并提高雇主对高龄劳动者的需求，因为雇员的收入税有一半是由雇主支付的。

此外，社保改革应该摒弃“退休收入测试”，因为这会导致年龄62岁至65岁的个体收入超过15,000美元的部分所享受到的福利减少大约50%。这种沉重的税赋对就业构成了直接的阻碍。采取有利于就业的社保改革并不会对预算构成很大压力。高龄美国人从事的额外劳动将给政府带来收入和联邦医疗保险(Medicare)方面的税收，从而抵消许多相关的预算成本，而这也将有利于劳动者放慢退出就业大军的脚步。

笔者所提的供应方面的改变都不会容易实现。这些改变将需要华盛顿的民主党人从正面着手消除刺激政策的不完善性，以便促进就业。同时，这些改变也将给许多共和党人带来挑战，因为这些共和党人的注意力仅仅集中在经济增长方面，而没有注意到联邦劳工政策急需的改革。正如众议员瑞安(Paul Ryan)和参议员鲁比奥(Marco Rubio)所建议的那样，这些共和党人将需要勇敢面对一种更冒险的处理方式，而不是简单地反对延长失业保险时限或提高最低工资。

众所周知，凯恩斯(John Maynard Keynes)一度担忧，到了某个时候，人类的许多成员将不得不面对空闲过多、工作过少的问题。也许吧。但随着越来越多的美国人（不仅是富人和老人）退出劳动大军，我们已经不能再坐着观望了。对于美国的经济和财政前景来说，这种趋势都会带来问题。这是比我们想象的状况更大、更难理解的一个问题，需要我们采取比迄今为止考虑的政策更大胆的政策措施。

（本文作者Hubbard是哥伦比亚大学商学院院长，曾在布什(George W. Bush)任期内担任美国总统经济顾问委员会(Council of Economic Advisers)主席，并曾在罗姆尼(Mitt Romney)参加总统竞选时担任其经济顾问。他与Tim Kane合著书籍《平衡：从古罗马到现代美国的经济学》(Balance: The Economics of Great Powers From Ancient Rome to Modern America)的平装版将在5月份由西蒙与舒斯特公司(Simon & Schuster)出版。）