“新南海策”系列

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新南海策①｜美战略界大反思，鼓吹特朗普今年“硬起来”

澎湃新闻记者 杨一帆

2018-01-24 13:23 来源：澎湃新闻

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【编者按】

2018年开年，美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰便擅自闯入中国黄岩岛附近海域，2017年有所降温的南海局势似有重掀波澜之势。

与此同时，从去年底美国特朗普政府首份《国家安全战略》报告，到日前公布的四年来首份《国防战略报告》，其浓厚的“冷战式”的对抗色彩也让亚太安全议题的观察家们担忧的情绪空前高涨。

2018年的南海局势将走向何方？面临怎样的新挑战？又迎来了怎样的新阶段？需要怎样的新思维、新观念加以应对？

“澎湃防务”栏目新年推出“新南海策”系列文章，抛砖引玉。

美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰1月17日擅自闯入中国黄岩岛附近海域，为自2017年末以来略显平静的南海再掀波澜。

无独有偶，美国《海军战争学院评论》2018年最新季刊近日刊登了约翰·霍普金斯大学资深战略专家哈尔·布兰德斯（Hal Brands）和战略与国际研究中心资深亚太问题专家扎克·库珀（Zack Cooper）合写的文章，对美国2009年以来的南海政策进行了反思。文章在此基础上向特朗普政府谏言：在南海问题上必须告别不够清晰及缺乏延续性的战略，要开始“认真严肃地”对待中国。

据《人民日报海外版》2017年12月报道，2017年“南海岛礁建设积极推进”，岛礁面貌“大变样”。而这建设背后的动力，正如外交部发言人陆慷曾说的，“如果有关方面一再在本地区无事生非、制造紧张，最终只会让中方得出这样的结论：为切实维护南海和平，中方在南海的相关能力建设确实有必要加强、加快。”

1月22日，中国外交部发言人华春莹表示，赞赏印度尼西亚国防部长里亚米扎尔德日前就南海局势的表态。她表示，中国同东盟国家建立的信任弥足珍贵，稳定南海局势的成果来之不易。据报道，印尼防长里亚米扎尔德日前表示，“我们必须感谢中国更加开放的善意，以及合作维护亚洲区域安全架构的意愿”。

美国的四种选择

在美国《海军战争学院评论》刊登的文章中，两位强硬派专家认为，中国在南海的行动只会进一步压缩美国的政策选择空间和军事存在感，为此，他们列出美国当前在南海的四种政策选项，并就其优缺点一一作出详细分析。

* 翻转（Rollback）

这是四种选择中最为激进的选项。

这是四种选择中最为激进的选项。总体来讲，两位专家认为，美国应趁政治军事实力仍占据明显优势时，以综合手段对中国施加巨大的压力；而非踌躇不定，坐等双方国力差距进一步缩小。

在具体的措施上，两人认为美国应有坚定的战略意志，展示敢于使用军事手段的决心，如动用海空力量对中国在南海的岛礁进行封锁，并辅之以贸易战，以及强化与台湾地区的军事关系，甚至“不惧在必要时”用军事手段“清除”中国在南海岛礁的军事设施，以迫使中国力量撤出南海。

但两人同时承认，使用武力将付出极高的代价。在当前中国为缓和南海局势与东盟国家一道努力的背景下，多数地区国家也不会支持美国的强硬政策。最主要的，中国在涉及美国及其盟国关键利益的一系列问题上，如朝鲜、东海、贸易等，可以对美国发起反制。

* 遏制（Containment）

这一遏制不同于冷战时期美国对苏联采取的“遏制”战略，其主要目标是在中国的岛礁建设已经取得公认的成就的情况下，要阻止中国进一步扩建现有岛礁。其逻辑是，前一种选项代价过高，并不可取。但是，为了进行战略止损，美国必须要画一条清晰的、不可逾越的红线。

这一政策选项的实施方式有很多，如对中国发出强烈警告；在南海周边部署美军力量，甚至推动美军上岛部署；使所谓的“航行自由行动”制度化，并鼓励盟国参与其中；重整和升级美军的军事力量。

二人认为，这一策略的优势在于烈度相对较低，更具可行性。但关键问题是，在美国有意把控局势严峻性的前提下，如何使威慑变得可信。

这一选项也有自身无法克服的重大缺陷：公开的军力介入有损美国名义上中立的道德高地；无法解决中国已经取得的建设成就。最为重要的，是其仍存在局势失控与激化冲突的风险。

* 抵消（Offset）

顾名思义，即并非直接以强硬手段阻止中国的岛礁建设，而是通过政治、外交、经济及军事等手段提高中国相关行动的综合成本，来抵消中国获得的战略收益。

这一策略允许美国在短期竞争中做出让步或承受损失，之后通过长期博弈获得收益进行弥补，即“以退为进”。相较于前两种策略，这一选择相对弱化了军事手段的重要性，颇有“欲擒故纵”的意味。其支持者认为，中美南海博弈的关键将不再是谁掌控面积有限的岛礁，而是谁在南海问题上获得更多“关键玩家”的支持，进而在整个东南亚乃至亚太占据主动。

因此，美国可以接受地区格局出现一定程度的改变。而在改变发生的同时，美国可以通过制裁参与岛礁建设的中国企业、暂停中美双边经济谈判及投资协议、扩大美国与地区国家的军事合作予以反制等。

但这一政策选项的局限在于，短期内无法阻止中国获得收益，使美国在战略态势与心理上均处于弱势地位，进而引发外界对美国领导力与实力的怀疑。其核心难度又再次涉及美国是否敢冒风险采取强硬姿态的两难问题——美国强硬的度，怎样既让中国信服，又不至引起地区国家对美国的担忧。

* 适应（Accommodation）

这是在南海地区最为柔和的选项。该政策认为美国应竭力避免与中国在南海发生冲突，因为这是对美国战略资源的浪费。相反，美国应将有限的资源用在其他事半功倍的领域，同中国展开竞争。

因此，美国可以减少在南海地区的军事活动，如所谓的“航行自由行动”；美国仍可承担保护盟国的义务，但应声明其保护不覆盖存有争议的地区。其支持者认为，美国应效仿英国在19世纪末20世纪初对美国采取的政策。对于美国来说，在南海，哪怕是完成有限的战略目标，都需要承受很高的风险与代价。

两位作者强调，这一政策选项对美国地区乃至全球领导力的伤害是巨大的。

警惕特朗普政府新动向

美国海军战争学院海洋战略首席专家、战略与政策研究系教授詹姆斯·霍尔姆斯（James Holmes）近日在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，他认为特朗普政府2018年的南海政策将包括以下三个方面：①不会对中国在南海岛礁已有的国防设施采取行动；②寻找新的方法使这些岛礁与设施持续面临风险，同时竭力阻止中国新的岛礁建设行动，特别是在黄岩岛；③美国的主要精力，将用于防止中国利用岛礁建设的成果改变现有的海洋秩序。

解放军国防科技大学国际关系学院教授翟晓敏评估认为，从根本力量态势看，中国海军已经有了长足的发展，与菲越两国的关系也已明显缓和，美国在地缘环境上也不占有优势，最后也只能选择适应。他不认同美国对中国会改变现有海洋秩序的担忧，“中国本身就是马六甲海峡的最大使用者，又怎么会主动去做影响航行自由的事呢？”他对澎湃新闻表示。

美国《海军战争学院评论》的文章认为，在四种基本政策选项中，最具备可行性的是中间两种。鉴于两者各自的缺陷，两位作者建议美国政府最好的选择是将两者结合，构成特朗普政府南海政策的基础，即“遏制”+“抵消”——新政策的“遏制”面应表明，美国有意愿与决心为阻止中国在南海影响力的增长承受一定的短期风险，可以采用如明确划定红线的方式传递清晰的威慑信息；而“抵消”面则表明，对于中国已经取得的战略收益，美国应运用政治、外交与经济等综合手段，将其转化为战略上的成本。

美国“霍珀”号驱逐舰1月17日进入黄岩岛12海里范围内似乎预示着特朗普政府在南海问题上的新动向。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员伊恩·斯多瑞（Ian Storey）22日对《华盛顿邮报》表示，美国选择这个时候行动，表明已经准备“采取一些不一样的行动”。

就在次日1月18日，美国、日本、印度和澳大利亚四国现役海军高级将领在新德里出席瑞辛纳对话会（Raisina Dialogue）期间，花费了大量时间将矛头指向了中国的海洋政策。这次会面也被一些西方媒体解读为由美、澳、日、印组成的“四国联盟”具体化的象征。美国太平洋司令部司令哈里斯18日在新德里表示，美国及盟国“必须在2018年做出艰难的决定”。

22日，美国防长马蒂斯开启为期一周的亚太之行，他将访问印度尼西亚和越南。据美媒报道，尽管美国坚持称其在领土争端中不会选边站，但马蒂斯在飞往雅加达的飞机上说，他在越南和印尼本身就意味着“我们尊重这些国家，我们尊重他们的主权决定”。

有趣的是，印尼防长里亚米扎尔德日前在印度表示，南海局势可以降温，我们必须以有利的方式保持这一势头，以维护共同利益，我们必须感谢中国更加开放的善意及合作维护亚洲区域安全架构的意愿。

2017年5月18日，在贵阳举行的中国与东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14次高官会，审议通过了“南海行为准则”（COC）框架，取得了“准则”磋商的重要阶段性成果。

南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任朱锋此前对澎湃新闻强调，美国特朗普政府的具体政策仍存在调整的可能。尽管2017年的南海相对平静，但是不能因之低估2018年南海形势的严峻性。

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新南海策②｜局势出现新变化，中国应有新思路

澎湃新闻特约撰稿 胡波

2018-01-25 07:44 来源：澎湃新闻

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【编者按】

2018年开年，美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰便擅自闯入中国黄岩岛附近海域，2017年有所降温的南海局势似有重掀波澜之势。

与此同时，从去年底美国特朗普政府首份《国家安全战略》报告，到日前公布的四年来首份《国防战略报告》，其浓厚的“冷战式”的对抗色彩也让亚太安全议题的观察家们担忧的情绪空前高涨。

2018年的南海局势将走向何方？面临怎样的新挑战？又迎来了怎样的新阶段？需要怎样的新思维、新观念加以应对？

“澎湃防务”栏目新年推出“新南海策”系列文章，抛砖引玉。

2017年，南海局势明显降温，但仍呈现出复杂的局面。一方面南海争议相关各方都有意缓和，中国与东盟国家正努力在“双轨”思路之下解决分歧，合作维护南海地区的和平与稳定；而另一方面，日本、澳大利亚等国却在加大介入南海的兴趣和力度，美国在南海的政策则日益走向“军事化”。南海究竟是真缓和，还是假缓和？今后的维权与“维稳”该如何把握平衡？这些都是中国下一步南海经略所必须客观把握的问题。

走向相对缓和与脆弱稳定

2016年下半年以来，在中国与东盟国家的共同努力之下，南海争议问题得到了较好控制，海上务实合作迅猛发展，以“南海行为准则”（COC）为主要内容的规则磋商加快推进。与2009年至2016年上半年的形势相比，南海局势明显降温。

南海局势的缓和有很多的偶然因素：诸如菲律宾杜特尔特政府上台之后愿意搁置南海争议；越南稳健派领导集体继续执政；因为朝核及经贸问题，南海问题在美国政策议程中的位置下沉。鉴此，不少专家认为，对于中国而言，这些偶然的因素形成了难得的“窗口期”，中国应积极利用有所作为，否则将错失机遇。

与此同时，我们也需要看到影响南海局势走向的必然因素：一是南海力量对比已发生质的改变，中国控局能力急剧上升，菲律宾、越南等争端方已缺乏“火中取栗”的能力，搁置争议对其而言是明智选择；二是经过近八年的激烈争斗，各方都几乎穷尽手段、疲惫不堪，需要时间进行修整和反思，而“南海仲裁案”裁决结果迅速拉高了局势的可能风险，迫使相关国家政策趋向理性；三是在当前地区格局和时代背景条件下，菲、越等方的进一步侵权空间已非常有限，能做的，如通过海洋基本法、抛出外大陆架划界提案等，几乎都已经做完了。

因此，当前南海局势的发展是偶然因素和必然因素共同作用的结果，即便美、越、菲等国国内政治出现反复，南海局势再次回到2009年至2016年那样状态的可能性不大，局势的缓和有望继续延续。

然而，缓和的质量是不高的，至多只能算是一种脆弱的稳定。因为相关方并没有放弃既有立场，围绕南海的军事、政治、外交和国际法等方面的综合博弈一刻也没有停止，根本性的问题一个都未解决。

去“政治化”与强“军事化”并行

大家之所以感到南海局势缓和了，一个主要原因就是南海问题不那么“政治化”了——各方都愿意降低嗓门讨论相关问题，政治上的炒作都有所收敛。当然也有例外，如原本不那么显眼的日本和澳大利亚，近来在南海问题上却日益高调，逆潮流而动，显得非常突兀。

近一年来，越南在万安滩北、菲律宾在铁线礁都有不同程度的侵权行动，中国方面都对此进行了坚决有力的处置。对此，这些国家接受了就事论事，没有再借题发挥、上纲上线，主流舆论也保持着一定的淡定。出于各种各样的原因，美国在外交、国际法和舆论方面对中国的批评指责也有所降温。

不过，南海的“军事化”却是不可避免加剧了。美国等国频频指责中国推动南海“军事化”，但事实上，美国才是南海“军事化”的始作俑者和急先锋。美国并非南海的沿岸国，却在“亚太再平衡”的口号下大幅增强其在南海及其周边地区的军力。今年以来，在南海问题上，美国虽然也在去“政治化”，但“军事化”的力度确有增无减、更为突出。

特朗普政府南海政策“军事化”主要体现在两大方面：一是针对南海的军事部署和行动都呈明显加强之势，美军在南海的军事演习、抵近侦察、巡航以及所谓“航行自由行动”等军事行动的频率和烈度都在快速攀升，在南海及其周边地区的军事部署也在快速推进；二是军事因素和军事手段在美国南海政策中的分量加大，美国军事手段的使用不仅要达到军事目的，还要弥补政治和外交等其他政策工具的不足，通过在南海刷“存在感”，对中国政策议程进行牵制掣肘，给盟友打气，并配合其东南亚外交。

在既有的条件下，越南、菲律宾等国在有针对性的增强军力，其动作虽然没法与美军相比，但已在快速接近它们能投入的极限。日本、澳大利亚等国也显著增强了在南海的军事活动，澳军和日本海上自卫队正扩大它们在南海的力量存在和巡航的力度。美国、日本等国继续加大对越南、菲律宾等国的军事援助和军事交流，提升这些国家在海域态势感知、海上巡逻执法等方面的能力，力图建立排除中国在外的地区安全网络。

南海秩序博弈正成为新的焦点

自美国强行将地缘政治之争纳入到南海地区之后，南海问题就已从纯粹的主权和海洋划界争议，演变成为集合海洋争端、权力之争和秩序之争的综合较量。特别是，在美国新国家安全战略和国防战略的背景下，中美在南海的矛盾与摩擦更多地表现出海权竞争的特征，而在当今时代，海权很大程度上就是一种秩序安排。

当前，在“双轨思路”的指引下，中国和东盟国家正通过和平谈判的方式，力求构建地区安全的共识、规范和规则，COC的磋商即是目前最重大的努力；而与此同时，美国、日本、澳大利亚等区域外国家仍在试图维系以美国为主导的区域安全秩序，拉拢东南亚的部分国家在南海建立针对中国的安全网络。两者都在建立和实践基于规则的国际秩序，只不过前者的规则是通过协商谈判取得共识的，是开放包容的；而后者是美国强加给南海周边国家的美式规范，实际上是封闭的、排斥中国的。

维权当然仍是中国今后相当长时期内的首要任务，但是作为南海最大的沿岸国，作为日益接近世界舞台中心的强国，中国无疑对南海地区的秩序和规则塑造负有重大的责任和使命。从和平崛起和自身利益的角度出发，中国也需要在南海地区的秩序构建中发挥应有的作用，并逐渐形成一定的地位。

南海地区的治理还是全球治理的重要组成部分。习近平主席多次强调，“加强全球治理、推进全球治理体制变革不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系‘定规则、定方向’”。对于中国而言，就安全领域来看，全球治理的关键是亚太区域治理，中国的崛起势必导致亚太安全秩序进行适度的调整和适应，而南海则又是亚太安全秩序变革之中的重中之重。

构建南海秩序会涉及争议问题，但争议问题未来的权重会日益下降，越来越非中国与东盟国家关系的全部，更非南海地区安全的唯一议题。争议问题之外，各相关方要思考的是，如何建立协商一致的规则与秩序，如何共同维护南海地区的稳定与繁荣。

中国在海洋维权之外，最需要思索的一个问题是，中国究竟需要一个什么样的南海？即中国对南海的区域规则和秩序究竟有何章程？中国在开放的南海秩序中将怎样把握并坚守自己的“底线”？中国如何在“双轨”思路框架下回应区域外国家关于南海的合理安全关切？

稳定只是初级需求，“维稳”不宜作为中国长期坚持的一大目标。而且，在中国南海“维稳”工具和手段日益多样和有力的情况下，过多关注“维稳”也显得有些保守。

秩序建构可以看成是“维稳”的升级版，没有可预期的行为规范或有效的区域秩序，就不可能有南海的长治久安。笔者以为，面对新的趋势和形势，中国在战略与策略上似乎应该将“稳权”与“维稳”的平衡调整为“维权”与“构建”区域及海洋秩序间的平衡。

（作者系北京大学海洋战略研究中心执行主任 ）

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新南海策③｜追求实际效果，特朗普调整新南海战略

澎湃新闻特约撰稿 王迎晖

2018-04-23 07:46 来源：澎湃新闻

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【编者按】

2018年开年，美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰便擅自闯入中国黄岩岛附近海域。之后，美国海军“马斯廷”号导弹驱逐舰进入中国南海有关岛礁邻近海域，中国国防部称这是对中方的严重政治和军事挑衅。2017年有所降温的南海局势似有重掀波澜之势。

2018年的南海局势将走向何方？面临怎样的新挑战？又迎来了怎样的新阶段？需要怎样的新思维、新观念加以应对？

“澎湃防务”栏目推出“新南海策”系列文章，抛砖引玉。

奥巴马时期形成了较为清晰的南海战略，总的来说，就是主要借助外交和军事手段，对中国施加一种“强加成本”的战略，迫使中国在所谓“强硬”的主权声索上退缩。特朗普虽说在东亚战略尤其是南海战略上相当程度上继承了奥巴马的目标和措施，但路径和方法有所变化，在重点和力度方面也进行了一定调整。可以说，特朗普的新南海战略已经初步成型。

继承与调整

奥巴马时期对美国的南海战略进行了重大调整，在亚太“再平衡”战略指导下“战略性”介入了南海问题。在其首个任期伊始，奥巴马就高调介入南海问题，声称美国在南海有重要的“国家利益”，同时在主权声索问题上进行了实际上的“选边站”，在多次公开场合指责中国的南海领土主张“不符合国际法”。奥巴马在其第二任期更是对中国进行了以“航行自由行动”为代表的军事行动，开始以军事手段介入南海问题。回顾奥巴马时期在南海问题上的战略手段，主要包括舆论手段对中国的口诛笔伐、军事手段开展航行自由飞越行动和加强在南海的军事布署、法律手段幕后支持菲律宾的仲裁案、联盟手段加强盟友伙伴关系等等。

从特朗普上台以来在南海的宣示和行动看，他基本延续了奥巴马时期对南海问题的战略考量和基本政策。美国在南海的战略目标没有变，仍然服务于其亚太战略目标，避免中国对南海形成主导控制，借打“南海牌”迟滞中国崛起，巩固美国的亚太地区霸权。基本政策方面，仍然是一方面强调要基于国际法和国际规则来解决南海问题，即在奥巴马时期就强调的“基于规则的秩序”；另一方面就是要试图冻结中国在南沙实施的岛礁建设活动，以及军事设施的部署。

然而，特朗普当前在介入南海的路径和方式上与奥巴马时期有两点显著的不同。奥巴马时期，对中国的舆论攻击力度可谓是前所未有。从奥巴马本人到国务卿、国防部长、太平洋总部司令等高层官员，到媒体、智库等对中国的南海行动和立场谴责不绝于耳，极尽炒作中国“切香肠战略”、“以大欺小”、“领土主张不符合国际法”、“航行自由问题”、“岛礁建设”、“军事化”等议题。特朗普政府应该是已经看到这种舆论攻势最终对中国并未产生明显效果，因此显著降低了政治炒作的调门，在南海问题上“少说多做”甚至“只做不说”。从其上台至今，特朗普并未在南海问题上对中国进行严厉的“公开谴责”，但却在实际行动上大大加强了南海的“军事化”，建立了“航行自由行动”的年度机制。而且，特朗普也并不像奥巴马那样热衷于笼络东南亚盟友，对东盟的兴趣和战略投入显然不如奥巴马时期，在“美国第一”信条的指导下不但撤出了《跨太平洋伙伴关系协定》，也没有给予东南亚国家更多的军事援助。但另一方面，与坚持“价值观外交”的奥巴马不同，特朗普并不避讳与“独裁者”们交朋友，与泰国总理巴育和菲律宾总统杜特尔特都可以沟通融洽。

特朗普对南海问题显得尤为低调，甚至“冷淡”，当然还有精力和时间分配的因素。过去一年，特朗普在内政上被“通俄门”、国内经济等问题所裹挟，外交议程上被更为紧迫的朝核问题、中东问题所占据。另一方面，无论是美国还是其他东南亚声索国，在南海问题上都已经几乎穷尽了所有手段，短期内无法起到明显成效，而南海局势在“仲裁案”狂澜之后，也进入了相对平缓期，各方都需要时间进行反思和休整。

力度与重点

特朗普的南海战略虽然在很大程度上是延续前任，但介入的力度和重点有所不同，路径和手段也有所调整。目前来看，在南海问题上，商人出身的特朗普倾向于使用更为务实、也更为坚定的措施，追求达到实际效果和短期效益，其中最为有代表性的就是细化“航行自由行动”、强化与越南防务关系、拉拢印度进入南海反华联盟等实质性举措。

首先是加速推进并细化“航行自由行动”。奥巴马时期一共开展了5次“航行自由行动”，每次都要进行“一事一报”，而且基本都属于“无害通过”。美国学者葛来仪就曾表示，奥巴马政府对此类行动“过于谨慎，规避风险”。特朗普上台的一年多的时间里，其公开声明的“航行自由行动已经有”5次。而且，特朗普通过了机制化的“航行自由行动”，即批准年度计划，美海军能够在具体行动实施层面有自主权。同时，“航行自由行动”显然更为“讲究”，精心设计，旨在挑战中国的“六种海洋主张”，包括岛礁属性、领海、直线基线等。这种安排显然更为专业，在法理上也显得更为有力。

其次，特朗普时期大幅升级了美越关系。去年，美国向越南转交6艘“金属鲨鱼”型海岸警卫巡逻艇，今年初始又以1美元的价格向越南“出售”了“摩根索”号远洋巡逻舰。最近几个月，美国和越南密集外交，先是防长马蒂斯访越，后有越共总书记访美，然后是美航母“卡尔·文森”号历史性访问越南岘港。此次“卡尔•文森”号航母到访岘港，是越战后美航母首次访越，也是美海军连续第五年派军舰访越。

美越安全合作不断拓展，目前已经形成了以联合军演、武器转移、军舰互访、定期安全对话为主要形式的机制化、多平台、多渠道的态势。

在联合域外国家共同介入南海方面，特朗普也有重大突破。近年来，拉印度来对抗中国的崛起始终是美国和日本的重点战略考虑，但印度出于自身主权和外交独立性等因素，始终反应冷淡。今年年初，美日印澳“四方安全对话”（Quadrilateral Security Dialogue，简称QUAD）机制最终形成，也是印度最终决定“倚美制华”的标志。美日印澳把中国视为共同威胁，并且逐渐找到了“共同安全利益”，即确保印度洋和太平洋的“自由开放”，其未来在南海行动方面必将更为协调立场，一致发力，四方对话机制也将成为支撑“印太战略”的主要机制。

此外，日本、澳大利亚从去年以来在南海问题上发声和行动都极为高调，日本的“出云号”赴南海训练，澳海军展开大规模“印太奋进”军演，穿越南海地区并对南海周边国家密集访问，对美在南海行动进行了有力策应。此外，美、日、澳、印等国继续加大对越南、菲律宾等国的军事援助和军事互动，提升这些国家在海域态势感知、海上巡逻执法等方面的能力，并不断加强情报共享机制。

最后，在军事部署上，特朗普的南海军事部署较奥巴马时期有明显加强之势。一是针对南海的军事行动在频率上明显上升。2017年，美国海军在南海的航行达到900舰日，相当于每天几乎有2-3艘军舰在南海巡弋，而2016年只有700舰日。美军在南海的军事演习、抵近侦察、巡航以及所谓“航行自由行动”等军事行动的频率和烈度都有明显加强，美国航母、驱逐舰、侦察机等在南海的活动更为活跃。就在3月底，美国“西奥多•罗斯福”号航母战斗群到达南海，接替“卡尔•文森”号航母开始在南海巡航，美国航母在南海已经呈常态化存在。二是美国在南海周边地区的军事部署也在快速推进。值得关注的是，美军2015年提出的“第三舰队前移”战略正在加紧实施，如今第三舰队目前赴西太平洋执行任务已经常态化，南海海域出现“双舰队并存”的态势。去年和今年1月份“卡尔文森”号航母打击群携6000名官兵巡航南海就就是此战略实施的一个步骤。 

逻辑与前景

如今看来，特朗普在南海的行动并不意外，其背后的逻辑清晰可见。近年来美国在国内就对华战略掀起了大辩论，以《修正对华大战略》观点为代表的学者和精英层一致认为，美国之前40年的接触为主遏制为辅的对华战略已经失败，中国没有成为所谓“市场自由”“政治民主”的国家，也没有被同化成为美国的伙伴被纳入西方民主体系，反而始终坚持“中国特色”发展模式成功崛起，“中国模式”的国际影响不断扩大。在这场大辩论和大反思之后，美国今年最新的《国家安全战略报告》首次将中国正式列为“战略竞争者”，并声称美国将聚集资源应对中俄的挑战。同时，报告用大段篇幅谈及所谓的“中国海上胁迫”，如妄言“中国寻求取代美国在印度-太平洋区域的地位”“中国在南海建立军事基地的做法危害自由贸易、威胁其他国家主权，并破坏地区稳定”。 

当前美国对华的战略判断代表着美国对华认知的重大改变，也预示着对华战略的实质转型，有不少学者们将其定义为“新冷战”。在特朗普执政的第二年，特朗普的对外政策更加明确，即瞄准中国，发动地区盟友，通过经贸问题、朝鲜半岛、南海问题等制衡中国崛起。在这样的战略指导下，美国将南海作为慑止中国海上进取的一个重要战略方向，也就不奇怪了。南海问题当前和今后仍是美国实施其亚太战略的主要抓手之一，不会轻易放弃。

值得紧密关注的是，如今特朗普制华的决心和几个域外大国在当下趋于空前的一致，又与域内个别盟友和伙伴国进行协调策应，构筑南海新的对华包围圈。未来中美两国在南海的仍将激烈博弈，两国关系也面临严峻考验。

（王迎晖系国防大学联合作战学院外军系副教授）

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新南海策④｜没有国家能单独控制南海，也没有国家会失去南海

澎湃新闻特约撰稿 胡波

2018-08-22 11:39 来源：澎湃新闻

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【编者按】

8月13日获得美国总统特朗普签署的新版《国防授权法案》，首次明确写入大量对中国具备明显针对性的条款，南海问题在其中占据重要分量。稍早前，美军P-8反潜巡逻机携CNN记者抵近中国南海岛礁近距离拍摄，并在节目中公开播出，造势意味浓厚。8月15日，菲律宾总统杜特尔特在讲话中表示希望中国重新考虑其在南海的行为，引起西方媒体大量关注。

原本稍显平静的南海问题看似再度喧嚣尘上。8月20日，北京大学海洋战略研究中心执行主任胡波在美国《国家利益》杂志网站发表No One Lost the South China Sea (And No One Will Win)一文，批驳美国战略界当下盛行的有关南海的诸多言论，探讨南海局势的新变化。澎湃新闻获得授权发表该文中文版。

近两年，我们不难看到，在中国和东盟相关国家的共同努力之下，南海的局势在持续降温。然而，日益凸显的中美海上战略竞争正在成为左右南海局势发展的最大变数。西方战略界特别是美国国内对于中国在南海力量存在的不断增强日渐焦虑，如下三大论点非常流行：“中国在正在进行海上扩张；美国做的远远不够；中国即将以牺牲其他国家利益的方式控制整个南海”。

在笔者看来，上述三大认知都有程度不一的偏颇之处。

“中国控制南海”是个伪命题

实际上，没有国家失去南海，也没有国家将要失去南海。中国控制南海更是个伪命题。首先，随着南海力量对比的逐渐平衡，即便我们不考虑意愿，仅就能力方面而言，包括中国和美国在内的任何国家都无法控制南海。确实，近些年中国的军事现代化和在南海的军事存在均取得了快速的发展，但是其他南海沿岸国和美国等域外国家也都在该区域不遗余力地增强自己的力量。在可预见的将来，很难想象中国或其他的任何国家能在南海建立或维系海上主导地位。

其次，在当今时代，当我们谈及海权和海洋控制之时，它们很大程度上仅意味着在某海域具备相对影响和比较优势，因为今天的海权一定是一种包容性而非排他性的体制或制度安排，是一种协商型的权力而非决断性的权力。随着中国的崛起，特别是海空力量的发展，美国将越来越难以在南海对中国实施“马汉”传统和强权政治；而无论中国崛起到何种程度，考虑到美国在该地区的强大军事存在，中国都不可能在南海建立所谓的“海上霸权”。笔者相信，经过一段长期的竞争和博弈后，中美终将认识到，在南海除了共存别无其他选择，中美需要与东盟国家和其他利益相关方一道，在该地区建立一个共同的、包容性的安全秩序。

中国在南海的政策和行动很难被称之为“扩张”。在很长的时期内，中国都奉行着一种反应式而非主动性的被动防御策略。从2009年至2014年，中国的南海维权行动主要是针对越南和菲律宾等国挑衅动作的反制；2015年以来，中国的南海行为主要是针对美国南海刺激性动作的反应，如美国明显增强了“航行自由”行动、抵近侦察和战争演习等的频率和烈度。中国强大后，其在南海的力量存在和军事能力自然会得到提升，而作为南海最大的沿岸国，中国无疑也拥有在南海建立强大军事存在的合理合法权利。

中国经常被指责“破坏了南海的航行自由”，但美国等西方国家无论是官方，还是专家，都无法提供这方面的任何证据和细节。事实上，除了一定的海盗威胁之外，南海的航行自由不存在任何问题。过往南海商船的保险费依然保持在较低且稳定的价格，这间接证明了南海的开放和自由。尽管发生在中国和美国及其他国家的舰机间的海上相遇事件不断增多，但迄今为止，没有证据表明中国损害了这些外国军用舰机的航行和飞越自由。需要指出的是，部分事件与“航行自由”无关，它们的出现主要是因为美国愈演愈烈的“航行自由”行动、抵近侦察和战争演练。而即使是在处理上述挑衅性事件的过程中，中国军队也表现出了难得的克制和专业，这一点还时常被其美国同行所称道。

在南海争议问题上，中国一直坚持实行“搁置争议、共同开发”的政策。上世纪90年代以来，中国与其他大部分南海声索方保持着连续的沟通与对话，在2002年与东盟十国签署了《南海各方行为宣言》，并在近两年加快了“南海行为准则”的谈判磋商，以期建立一个基于地区国家共识的区域行为规则或秩序。

美国的问题在于做的太多

对于美国应对中国南海海上崛起不力的指责并不客观，也不公平。客观来看，在奥巴马政府和特朗普政府时期，美国政府在南海问题上已对中国动用了除战争以外的几乎其他所有手段。奥巴马政府综合采用了军事、经济、外交和法律等政策工具，气势不凡；而特朗普政府在外交等资源明显不足的情况下，更加强调和依赖军事手段的作用。对于一个有着全球责任和野心的超级大国，世人不能指望美国能将其大部分资源集中在南海。目前，南海及其周边地区的军事行动已经消耗掉了美军西太前沿超过50%的军事资源，未来虽然还有提升空间，但正在趋向极限。

美国在南海的最大问题不是做得不够，而是做得太多。美国官方和学界经常批评中国在南海的军事化，却丝毫不提及美国军方在南海正在升级的动作。每年，美军都要在南海进行上百次的各类军事演习，以及上千次的抵近侦察行动。如前所述，演习和抵近侦察的频率和烈度还在上升。2017年5月以来，美国军舰闯入中国在南海所控岛礁的次数已达10以上，而且多数不再遵循“无害通过”原则，甚至是在无可争议的西沙岛礁领海范围内，进行“之”字形机动、落水演习和电子对抗等挑衅性行动，给中国的岛礁主权和中国岛礁上的公民安全构成了巨大的威胁。

美国对南海事务的过度介入迫使中国不得不增加岛礁的防卫，也使得越来越多的中国人认识到美国政策的虚伪。坦白地说，如果没有美国这些年的介入，中国可能很难下决心采取上述反制措施。

美国在南海面临的第二大问题是其过于雄心的目标。直至现在，美国依然没有意识到南海力量对比改变带来的战略效应。只要中国崛起势头不变，无论美国采取何种措施，中国都将会与美国在南海建立一个相对均衡的战略态势。伴随美国在南海针对中国相对力量优势的下降，美国应认识到妥协的价值和接受中国合法权利及合理地位的意义。否则，美国将在该地区遭遇毫无休止的焦虑和麻烦。

因此，有关“中国将控制南海”的论调并非是一种严肃的观点陈述，更像是为了制造混乱和紧张的谣言，或是为了遏制打压中国的借口。在南海局势正趋向稳定的大背景下，煽动谣言、鼓动美国采取更激进的措施，绝非明智的做法。毕竟，南海是联接太平洋和印度洋的海上大通道。如果中国与部分东盟国家的海上争议激化，或中美间的海上战略竞争失控，整个世界特别是亚太地区的国家，无一例外，都将是失败者。

（本文英文版No One Lost the South China Sea (And No One Will Win)，发表于美国《国家利益》杂志）

源济

新南海策⑤｜域外国“组团”刷存在感，警惕边缘性军事行为

澎湃新闻特约撰稿 师小芹

2018-10-13 07:43 来源：澎湃新闻

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最近，南海可谓非常“热闹”。

10月初，美菲日三国联合举行的“海上战士合作”联合演习在菲律宾举行，大约1000名美国士兵、350名菲律宾士兵及50名日本自卫队观察员参与，日本装甲车战后第一次开上外国领土。

在这之前，9月30号，美国海军“迪凯特号”进入南沙群岛南熏礁和赤瓜礁12海里领海之内，挑衅中国对南沙群岛的主权主张，B-52战略轰炸机近期频繁飞越南海。8月31号，英国海军排水量22000吨两栖战舰驶入中国西沙群岛12海里领海之内，挑衅中国对西沙群岛的主权主张。此外，日本罕见首次公开在南海军演中部署潜艇。

警惕南海“帝国主义”横行的局面

与军事行动相配合的是背后政治势力的互动。

今年2月，英国国防部长在访问澳大利亚时就表示将支持并加入美国在南海的“航行自由”行动，并鼓励澳大利亚一起行动。

澳大利亚方面态度明确但动作仍属暧昧，4月有报道称，澳军舰从菲律宾赴越南途中与中国海军相遇，但彼时澳大利亚官方仅表示澳大利亚享有在南海“自由航行权”，对事件本身既未证实也未证伪。

7月份在英国与澳大利亚国防部长加外交部长“2+2”会议上，澳大利亚邀请英国更多参与太平洋防务活动。英澳双方相互邀请，相互打气，并在国际形势判断上发表一致看法：认为国际权力结构正在进行重大调整。

后来就是8月底，英国舰艇在从日本前往越南途中刻意经过中国西沙领海。

可以预见离澳大利亚采取类似行动的日期可能不远。

英国“海神之子”号两栖船坞登陆舰。

从军事角度来看，一两艘英国、澳大利亚、日本、法国等国军舰如果单独行动或者“组团”出现，并不能从根本上改变西太平洋的军力对比，也不足以引起多大警报。如果仅是对中国进行有限军事打击，美国在西太平洋有充足的海上军事力量。来自其他国家的这些零星舰只的挑衅行为，是为了表达对美国的政治支持，这是美国需要的，也是这些国家需要的。这样做，是为了展示“我们是一伙的”威慑意志。

虽然形成了“统一战线”，但以往毕竟还是各自在不同时间点出现在南海不同地点，还未出现联合舰队纵横南海的景象。但自2018年往后，这一前景出现的可能性正在上升。

如果这些国家分别单独挑衅中国的主张，还可以解释为是为了表明它们对于海洋秩序的立场。立场不同是存在的，可以坐下来慢慢谈。

如果联合舰队出现在中国南海，中国将改变对安全形势的判断，因为它不能不令中国人想起“帝国主义的炮舰”。从中国角度来看，对“亚洲版北约”的疑虑是完全可以理解的。远则有“八国联军”、“英法联军”、“帝国主义列强”等留下的历史记忆，近则有“亚洲再平衡”战略下的美日、美澳、美菲军事同盟关系的强化和激活等，以及近期各种关于南海沿岸国可能不得不“选边”的分析，都令人不得不认真考虑南海“帝国主义”横行的局面。

再从宏观背景来看，美国新版《国家安全战略》和国防战略将中国视为威胁，日本和澳大利亚积极推动的日本-澳大利亚-美国-印度“钻石联盟”和所谓“印太战略”雏形初展，美国将其太平洋总部更名为“印度-太平洋总部”，南海现在不再是暗流涌动。

美国“黄蜂”号两栖攻击舰停靠中国香港计划没有实现后，该舰近期航行在南海，图为该舰搭载的MV-22B倾转旋翼运输机在南海进行起降训练。

美澳英分别调整对南海的认知

曾经一度，出于对维护整体中美关系的考虑，双方适度将两军关系与整体关系隔离开来，希望一事一论，尽量减少双方关系的大幅度震荡，并逐步建立稳定、可预期的成熟关系。包括在美国对华政策全面趋冷的大背景下，今年中国方面也做了很多努力来维系中美两军之间的最基础的信任与合作。例如美国虽然粗鲁得撤消了“环太平洋军事演习”对中国的邀请，国防部长马蒂斯在新加坡“香格里拉会议”对中国横加指责，认为中国在南海“人工岛”上部署武器是恐吓和胁迫行为，但中国方面出于全局考虑，仍如期派出军方高层人员增加双方的交流，直至美国对中国军队相关部门及负责人进行制裁。

尽管如此，受制于大环境，中美军事关系很难再像前几年一样保持一些相对独立性，可能进入新一波紧张期。中国国防部此前发布消息，为抗议美国对中国军队相关部门及负责人进行制裁，9月22日，中方召见美国武官，并召回在美国参加第23届“国际海上力量研讨会”并计划访问美国的海军司令员沈金龙，推迟原定于9月25日至27日举行的中美两军联合参谋部对话机制第二次会议。

中美军事关系达到近年来的一个低点。

南海平静难以维系，因为它位于全球政治经济军事斗争的中央，牵涉到各大国对形势判断和自身认知的调整。

对于美国来说，南海问题涉及“谁是老大”的问题。从奥巴马时代开始，防止中国“制定规则”就已经成美国朝野共识。随着反恐战争与中东战事渐入尾声，美国在军事上需要新的敌人和新的战场。对于澳大利亚来说，是“我在哪里”的问题。作为一个居住在亚洲旁边的西方国家，澳大利亚一方面对中国崛起十分焦虑纠结，另一方面重新发现自己，国际雄心增长，希望利用其全球“门户国家”地位，在南海一刷存在感。对于英国来说，是“我是谁”的问题。退欧之际的英国，彷徨迷茫，从欧盟以及一定角度上从北约“独立”出来，未来在全球战略图景中的角色是什么，一下子摆在英国面前。加上英国在海洋问题上的霸主记忆，在南海体验一下大英雄风的滋味似乎对英国很有诱惑力。

如果说10年前，美国在“美国国家海上安全战略”和“21世纪海上力量合作战略”指导下，强调全球合作，强调全球面临的共同威胁，力倡“千舰海军”；那么从2015 年开始的新的海上战略修订版和2018年初的美国新国家安全战略和国防战略，则标志着注重合作的时代的过去。

今天美国及其它国家在南海的行动，正把南海变成前线。

领海之内不是意外而是有意挑衅

从作战角度看，美军现在奉行的“全维作战”强调的是军种之间、战场空间之间的无界限，但在现实中，国家之间仍是有界限的，陆地与海洋之间仍是可以划出各种界限的，政治目标也往往是有限的。中美两国是核大国，冲突升级的风险会首先被考虑到；中美之间还存在一系列国家，这些“中间地带国家”的利益和诉求也会是一个重要的影响因素，因此，一场大规模的、席卷海陆空、甚至是“全维”大战的可能性非常低。

但从南海的重要性上看，美国认为南海岛礁建设从军事上、政治上和心理上都带来了很大冲击，南海岛礁的重要性在西方看来，像马耳他、直布罗陀之于地中海以及全球海洋的价值。简而言之，南海岛礁带来一种让西方“如梗在喉”的不适感。拨开各种关于 “基于规则的全球秩序”、“航行自由”等的言辞，洋面之下是谁能控制谁的问题。在战略价值高企的这片海域，军事选项从来不会被排除在外。

从政治可行性上看，假如发生冲突，如果能将冲突局限于中美之间，并能够保持目标有限、规模不大、人员生命损失较小，那么冲突不是不会被考虑到的，甚至是刻意制造的。近几年来美军舰机在南海挑衅中国时，有时甚至会携带电视台记者，就是有预谋的挑衅的鲜明例证。

特别值得注意的是，在新的技术背景下，军事冲突也会出现一些新形式。在南海，冲突有可能避开陆地、岛屿，而在海面、水下、太空和网络空间展开，包括一场以无人作战系统或者有限网络破坏力的冲突。这些潜在的新的冲突样式，因为具有可以避开各自本土、避开城市和人员密集的陆地，集中于限定区域的海面、海下、空中和网络空间的特点，造成的政治冲击力有很大程度降低，能大大降低政治风险，将战争变成一种可控的“游戏”，所以可能会鼓励决策者利用有限冲突实现政治目标。

从传统角度看，意外冲突的可能性也在上升。从前述分析可以看出，军舰在领海线内外相互追逐的频率正在上升。随着英国、澳大利亚、日本逐步加入进来，南海会越来越拥挤狭窄。如果说在领海之外的有意无意的相遇还可以用《海上意外相遇规则》（CUES）来应对规范的话，那么领海之内就不是意外相遇，而是有意挑衅。一方要进来，另一方要将其驱逐出去，就是准军事行为。这种边缘性军事行为会朝着哪个方向发展，并非帷幄中能够百分百控制的。

（作者系浙江大学研究员，原军事科学院战略部研究员，退役大校）