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[财经] 国债超过21万亿,特朗普该怎么办?

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发表于 2018-3-21 09:53 PM | 显示全部楼层 |阅读模式


国债超过21万亿,特朗普该怎么办? 

2018-03-21 财富中文网 财富中文网



美国政府和企业高管都在为去年历史性的减税政策而欢呼雀跃,但欢庆不会持续太久,因为财政赤字有可能让经济深陷泥潭。 



原文刊载于:《财富》2018年4月刊

原文标题为:《深陷债务泥潭》



唐纳德·特朗普宣称,也只有唐纳德·特朗普能够如是宣称,美国经济的强劲复苏正在推动美国走向新的辉煌,而他正是这一切的促成者。这位总统在最近一篇具有代表性的推文中断言,“如今,我们的经济一片繁荣,而且,得益于我所做的一切,美国经济定会扶摇直上……美国即将再次立于不败之地!” 


虽然“繁荣”一词是特朗普式的夸耀之词,但不可否认的是,从众多方面来看,这位总统的政策事实上取得了巨大的成功。在特朗普入主白宫整整三个季度之际,美国GDP增速仅仅略低于他所承诺的3%的目标。按照近些年的标准来衡量,这一成绩实属惊艳。股市市值自特朗普当选之后增长了四分之一,相当于5万亿美元的献礼。这一欣欣向荣的前景也重振了企业领袖的扩张野心:在其1月对中小企业的调查中,美国独立企业联合会发现,32%的企业认为当前是“扩张的好时机”。这一比例可谓是创下了新的记录,同时也较2016年底翻了三番。 


我不日将前往瑞士达沃斯,向全世界宣扬美国的伟大之处,以及美国的近况。如今,我们的经济一片繁荣,而且,得益于我所做的一切,美国经济定会扶摇直上……美国即将再次立于不败之地! 


特朗普标志性的立法成就——《减税与就业法案》——更是为这一政绩锦上添花。该法案将企业所得税率从35%减为21%。新法案让企业领袖喜出望外,包括美国航空、沃尔玛和Verizon在内的各大公司均预测这一举措将使公司未来的盈利大增。大型企业首席执行官,从摩根大通的杰米·戴蒙到波音的丹尼斯·穆伦伯格,一致称赞其是美国竞争力的强效补剂。即将到来的利润激增已促使200多家《财富》500强企业提升其最低薪酬(美国银行、哈门那等公司),或向员工发放一次性奖金(家得宝、迪士尼等公司),或两者兼而有之。 


然而,特朗普令人目眩神迷的经济补剂将掩盖那些错误的政策,从而让这些企业在一时的欢愉之后出现严重的后遗症。美国政府大量不断增长的预算赤字已成为了一个庞然大物,足以威胁伟大的美国增长机器。同时,特朗普到目前为止祭出的大幅税收削减和开支剧增的组合政策,将大幅扩大收支之间不可持续的鸿沟,并缩短财政定时炸弹的导火索。按照当前的态势,等待我们的将是充斥着惩罚性税收、增长乏力和工人薪资停滞不前的乱摊子,与特朗普所宣称的未来恰恰相反。 


到2028年,美国政府债务负担可能会从今年的15.5万亿美元激增至33万亿美元,对比特朗普的减税法案未得到通过的未来债务水平,增幅超过了20%。到那时,利息支出将消耗超过20%的联邦收入,政府也就无力促进经济发展,并控制私营领域。与总统和其支持者的声称背道而驰的是,美国经济的增速还达不到摆脱这一债务负担的水平;不但如此,特朗普在移民和贸易方面的举措看起来可能会对经济增长起反作用。(下文会详细说明。)穆迪分析的首席经济师马克·赞迪表示,“此举就像是气候变化一样。短时间内看不到什么影响,但一旦那一天真的来临,人们才能真正认识到这些政策的弊端。” 


由于没有采取果断、迅速的行动来应对这一滞后型危机,未来几年内最乐观的情形是,美国将成为一个风险颇高的经商地。大量的债务将限制美国保持经济平衡发展的可用手段。哈佛大学经济学家肯尼斯·罗格夫表示,“债台高筑的国家对于经济下行不会采取激进的应对措施。”如果美国陷入衰退,我们将失去减税或提升基础设施建设投入的机会,例如,将其作为重振增长的工具。而且随着债务负担的加重,美联储刺激经济的降息举措更有可能会让通胀失去控制。“那时,投资者将抛售美国国债”,胡佛研究所经济学家约翰·柯克兰说道,“这会导致利率大涨,同时让预算问题更加严重。” 


刚退休的霍尼韦尔首席执行官大卫·科特指出,华盛顿方面到如今依然对这一即将到来的灾难视而不见,这一现象将让企业领导者感到异常担忧。2010年,科特曾供职于辛普森-鲍勒斯委员会,它是一个由18名成员组成的部门,受命为美国寻找可持续的财政出路。虽然委员会平台未能在国会中存活下来,但其在提升营收以及医疗和社保改革方面的平衡举措得到了人们的称赞。科特称,即便这一问题在如今已经无比严重,但决策者们却在自掘更深的坟墓。科特对《财富》说,“我们在辛普森-鲍勒斯委员会中花了颇大的气力才与两党谈妥社会福利改革和增税问题。”他还提到,在大萧条之前,美国债务占GDP的比重为35%。今冬,美国的债务增长了一倍多,科特感慨道,“特朗普总统和国会同意减税并提升开支。我害怕这只是一种破罐子破摔的行为。”


太大而无法成功:联邦债务自2007年已经翻了三番,而且到2028年可能会再翻一番。Andrew Harrer—Bloomberg via Getty Images


科特警告说,首席执行官们不应庆祝,而是应针对风险超高的未来做好规划,届时不断恶化的金融环境可能会让其利润受到严重打击。其中一个危险在于,因债务剧增和控制举措缺失而有所警觉的外国投资者可能会抛售美国债券,进而推高利率。科特说:“利率每升高1个百分点,债务每年就会增加2000亿美元。”收益率的激增也会提升门槛,届时新投资会获利,这将迫使公司紧缩开支。 


企业高管可能还会担心,解决债务问题的唯一办法就是提高税率。科特说:“此举会对企业对投资环境的看法带来巨大的影响。各大企业将变得忧心忡忡,并撤回投资,转而观望。”但他认为,观望会导致增长停滞和恶化。这种停滞不前会让特朗普第一年的经济改观转瞬即逝。 


当然,美国财政格局远在特朗普上任之前便失去了其可持续性。不过,真正令人感到震惊的是,特朗普的税收削减和开支增加政策竟会让这一格局的前景变得如此的暗淡,而且是如此地迅速。 


此举对经济增长的威胁来自于两个方面。首先,美国一直以来对于老年人颇为照顾,而且对穷人亦是不吝帮扶,福利模式与欧洲相当,但美国却通过举债来资助这些项目,而不是采取欧洲式的高税收政策。此举可谓是政路亨通:在去年4月的民调中,皮尤研究中心询问选民是否支持14个特定预算领域的开支削减。大多数民主党人士反对对任何预算进行削减,而共和党人士同意削减其中的一项,即“向全球受难民众提供协助。” 


这一点也引出了第二个方面。与财政改革完全相悖的两个法案既得到了特朗普的支持,也得到了国会的批准。 


国会的税务联合委员会称,即便12月签署的税收削减法案会提振增长和收入,但它也会让美国的预期财政收入在未来10年内减少1万亿美元,也就是每年1000亿美元。得出这一结果的前提是,大多数个人所得税削减将在8年内到期,而且资本设备费用化减税将在2023年逐渐停止。保守派曼哈顿研究生的布莱恩·瑞德尔表示,“这些减税非常有可能得以延期。”他预测,在减税延期有望的环境下,这项减税法案将导致财政收入在接下来的10年中减少1600亿美元。 


同时,2月份的联邦预算议案显示,可自由支配开支项下的两个门类——国防和联邦支出(从外国援助到房屋补贴)——的费用均出现了12%的增长,也就是2018年、2019年每年增长1500亿美元,这是史无前例的。它基本上取消了2011年预算控制法案所设定的两党开支上限,而这一法案也让近期赤字多少受到了一些控制。上述开支增长在国会中受到了两党的热烈欢迎,而且几乎必然会开启一个新的预算开支平台,未来开支在此基础上必然会有所增加。 


瑞德尔估计,税收削减和开支增加每年将带来共计约3750亿美元的赤字,包括新增的利息。财政方面的应对举措本应是寻找提振收入的手段,并减少其他预算领域的开支,以弥补这一缺口。然而,尽管法案提到了一些抵消手段,但这些手段在铺天盖地的减税面前却又是那么微不足道。 


去年6月,国会预算办公室预测,赤字将在2022年达到1万亿美元。非党派机构负责人联邦预算委员会称,由于新税收法案的出台,如果当前的税收和开支政策继续得以延续,美国赤字突破这一门槛的时间将大幅提前至2019年。即便经济繁荣发展,那些可能出现的资金缺口将继续扩大。根据国会预算办公室的预测,如果没有减税法案,赤字将在2028年达到约1.6万亿美元。如今,联邦预算委员会预测会出现2.4万亿美元的缺口。美国在接下来的10年中所支出的三分之一资金都将是借来的,这在很大程度上归咎于上述扩大赤字的举措。如果开支和收入如以前那样没有什么变化,那么这一比例将变成四分之一。 


10年后,联邦债务水平将达到触目惊心的33万亿美元,相当于GDP的113%,较税收削减法案出台之前国会预算办公室预测的数字高出了6万亿美元。美国借贷的利息也将成为联邦预算中增速最快的开支项目,它的增幅将超过2倍,每年接近1.1万亿美元。到那时,债务持有成本将相当于医疗支出的一半。如果通胀或利率超过了国会预算办公室所预测的相对较低的门槛值,利息账单甚至会变得更加触目惊心。联邦预算委员会的高级政策理事马克·戈尔德文指出,“这一增幅就是美国扔掉的钱,相当于占用了可用于医疗、军事等众多项目的资金。” 


这种占用会带来切实的影响。偿还飙升债务所需的成本会给政府带来巨大的压力,迫使政府取消可用于刺激经济增长的投资。在过去,用于修缮高速公路、公交系统或用于改善高等教育的开支曾提升了美国劳动力的生产力。这些开支提升了民众收入,推高了储蓄率,刺激了消费支出,并增加了可用于私人投资的储蓄。迅速增长的债务所带来的利息负担会将这一良性循环变成一个难以维继的海市蜃楼。 


政府是否会在财政危机或远超警戒线的赤字增幅发生之前采取纠正性对策,这一点我们无法断言。穆迪投资者服务的高级副总裁萨拉·卡尔森表示,可以肯定的是,“我们等的时间越长,福利削减和税收增加的举措就越难开展。” 


然而,正如科特所提到的那样,决策者并没有意愿采取那些不怎么受欢迎而且可能十分激进的举措,并借此重塑美国财政平衡。2月9日,参议院就提升可自由支配开支进行了投票,期间,共和党预算鹰派(像肯塔基州兰德·保尔和犹他州麦克·李)的反对之声被34名共和党参议员和上院36名民主党参议员所淹没,最终通过了这一助长赤字的议案。这一迹象表明,国会已经将审慎财政政策抛之脑后。特朗普也不大可能去填补这一财政责任深坑:这位总统在其5866字的国情咨文中对财政“赤字”或“债务”只字未提。 


有一种方法可以让美国继续保持现状,那就是继续肆无忌惮地向世界各国借钱。美国之所以一直能够挥霍度日,原因在于外国借贷者对美国政府和企业债务有着浓厚的兴趣。在当前美国的15.5万亿美元的债券中,他们如今持有其中的6万亿美元。 


对于大多数国家来说,这类大规模借贷会推高利率,因为政府将与企业竞争有限的借贷资金池。但是几十年以来,美国并未出现这样的情况:来自于全球各地,包括中国、日本和其他海外投资者的大量资金抑制了利率的增长。如今,美国是全球最强大的多元化企业经济体,而且在全球经济不景气的环境下,资金会涌入最安全的安全港——美国。唯一得到大萧条证实的一条理论是:“我们向世界输出了金融危机,而世界却向我们提供了资金。”(出自于加州大学伯克利分校经济学家阿兰·欧拉巴克)。 


这位总统在其5866字的国情咨文中对“赤字”或“债务”只字未提。 


但据此设想世界会对美国的挥霍无度继续听之任之将会是一个高风险赌注,同时,如果国会依然对未来十年应采取的痛苦抉择视而不见,其风险会变得更高。发生2010年希腊式的全面崩溃——经济放缓,惩罚性利率,迫使当局采取改革措施——的可能性到是不大。更为可能的情形是,年度债务数字变得异常糟糕,并引起了世界各国的关注,然后即将到来的赤字悬崖再次成为了一个重大的政治问题。美国人可能会因为巨大的预算赤字而变得愤怒不已:上个世纪80年代的过度赤字所产生的赤字焦虑促使两党达成共识——在1990年布什总统首次入主白宫时提升税收并缩减赤字。 


周期的下行,股价的大幅下跌或由多疑的海外投资者所引发的始料未及的真实利率大幅上升,或许会成为促使立法者开始认真对待赤字的催化剂。上述现象不会带来灾难,但是通过降低财政收入或扩大已经触目惊心的赤字,它会引导人们聚焦可能成为现实的灾难性未来。戈尔德文说:“决策者们将制定一些在眼下不需要大量资金、但却能够逐渐显现成效的方案。”换句话说,他们会让美国进入下滑通道,以重拾市场信心。 



伟大社会,巨额债务:越南战争让林登·约翰总统的财政捉襟见肘。然而事实证明,1965年通过的医疗法案为他带来了更加沉重的负担。Cobis via Getty Images


一场危机引发另一场危机:大萧条期间和之后政府的买单行为和一落千丈的税收为第一财务部长提摩西·哥特内带来了1万亿多美元的赤字。Josua Robert—Bloomberg via Getty Images


简短的黑色数字:上个世纪90年代克林顿总统(上图右)上任之后,小幅的税率上调和开支削减让美国出现了财政盈余,互联网的兴起功不可没。Paul J. Richards—AFP/Getty Images


特朗普政府认为,这类举措并非是当前的重点,因为经济增长会消化掉其中的很多问题。财政部长史蒂芬·姆努钦在去年称,“通过税收改革和放松监管,美国可以获得更高的GDP增速,有助于消除国家的财政赤字。”但外界很少有人认为美国能够实现特朗普和姆努钦所称的3%的增长目标。国会预算委员会、经合组织和世界银行均预测,美国未来10年的增速约为2%。主要原因在于:美国人口的老龄化导致劳动力增速的下降。


此外,有鉴于特朗普在经济政策领域所采取的非常难以预测、非常矛盾的方法,经济增速能否达到2%都是一个问题。特朗普所支持的立法出台后,美国每年的合法移民数量在未来10年内将降低50%。房利美首席经济师道格·邓肯指出,“说到对增长的限制,控制移民可谓是最直接的方式。”邓肯认为,外国劳动力所创办的企业要比美国人多得多,而且美国需要他们来避免出现可能会造成严重后果的行业劳动力短缺,包括农业、建筑和科技。特朗普还在推行他的商业支持者希望其抛弃的手段:利用关税来打压进口。特朗普首先做的便是对外国制造的钢铁和铝制品征收高额关税。穆迪的赞迪说:“关税会拉高美国制造商使用这些材料的价格,并放缓销售和投资。”  


一位身穿戏服的狂欢人士在加州西好莱坞2004年的万圣节游行上嘲讽小布什总统。小布什在他第一届任期中通过了税收削减法案,把财政盈余变为了赤字。Frazer Harrison—Getty Images


虽然特朗普的税收和监管立场在短期内十分亲商,但这些政策是经济增长的杀手。最致命的危险在于,特朗普对传统移民和对外贸易的遏制举措可能会迫使经济进入衰退期,而且情况有可能会更糟,因为经济衰退会促使投资者要求美国对已然触目惊心的债务支付更多的利息。


说得更直白些,联邦预算委员会称,即便GDP增速能够达到特朗普团队所追求的3%的目标值,那么2028年之前所得到的额外收益也只能减少10%的总债务,也就是3万亿美元。科特说:“经济增速增加1%对于解决赤字问题也只是杯水车薪。”为了确保经济的长期稳定发展,决策者将不得不执行在近期看来不可思议的举措,即同时削减开支并提升财政收入。


最近的财政立法让开支和收入发生了负面的结构性变化,也会让控制债务的任务比哪怕一年前都更难以执行。


在特朗普推行税收削减之前,国会预算委员会曾预测联邦税收会出现稳健增长,从占GDP的17.7%到10年后的约18.4%。然而,由于税收削减的出现,2018年财政收入预计仅占GDP的17.2%。政府开支则必然会从2018年占GDP的20.5%升至2027年的23.6%(国会预算委员会并未预测这一日期之后的数据)。但2月的预算方案将引发可自由支配开支从2019年开始大幅下降,导致2027年开支占GDP的整体比重升至24.8%。


财政改革的一个重要政策便是减缓在福利保障方面的失控开支,也就是社保和医疗。简单来说,美国令人生畏的人口结构注定了福利计划会继续占用越来越多的财政收入。美国人口中65岁以上人群数量的增速大大高于劳动力的增速。2017年到2030年,超过2000万婴儿潮年代出生的人群将步入退休年龄,而仅有1400万美国人会加入就业群体。医疗所覆盖的老年群体也在变老,其患病的几率也就更高。大量的高龄美国民众会通过选票来保护其享有的福利。


然而,我们可以采取一些办法来降低福利保障开支的增长。在社保方面,针对未来10年中退休人员预计获得的每1.10美元福利,纳税人应向其信托基金中投放1美元。将福利与通胀挂钩而不是与薪酬挂钩,后者的年增速预计将超出前者1.5个百分点,此举将让福利计划重回平衡,同时不会破坏购买力。在医保方面,政府可通过获得处方药议价权以及重新要求制药商返利来控制成本,后者会为医疗补助计划带来节省,但不适用于医保。国会还可以将医生的门诊费拉低至医生的办公室坐诊费。更加激进的举措包括引入市场机制,让病患成为对成本敏感的消费者。还有一条建议:为老年人发放固定额度的资金,以购买私人保险。


进一步放缓军费和其他可自由支配开支的增幅并不是件容易事,但过去也曾实现过。国会应按照预算控制法案,设立新的开支上限。该法案曾在2013-2017年期间帮助减少了开支占国家财政收入的比重。然而,由于我们观望的时间过长,即便推行重大的开支改革,这个深坑依然存在,只能靠税收来填补。


在拿出解决方案之前观望的时间越长,所需征收的新税率也就会越高。《财富》曾对美国在未来10年之内所需获取的额外财政收入进行过计算,条件包括社保增速降低1个百分点,大幅减少医保、医疗补助和其他医疗开支,并让可自由支配开支的增幅低于GDP(虽然得从新法所确立的更高的基准开始)。为了方便计算,我们假设现任政府不会调高企业税。我们的目标是让债务占GDP比重能够保持在或低于2017年年底76%的水平,从而得出所需的开支削减和财政收入增幅。尽管这一比例大约是过去50年平均值的两倍,但按照国会预算委员会对于未来的低利率环境预测,这个比例还是可承受的。


正常的成本如下。如果我们现在开始改革,包括开支的削减,美国政府需要在2018年底-2028年期间每年获得9000亿美元的企业税增量,也就是将这一期间的联邦税率调高21%-22%。(如果近期赤字增加立法未能推行,而且我们在眼下就进行改革,所需的税率增幅还不到这一数字的一半。)如果我们再等上4年,然后在2023年开始计算未来10年的状况。我们将不得不应对这4年期间债务的大幅增长。如果要让债务占GDP的比重在2032年依然维持在76%的水平,以当前税收为基准线,美国的年均税收增量应达到1.2万亿美元,也就是24%的税率增幅。


一名经济师指出,如果国会希望解决债务危机,“无论他们采取何种举措,这些举措在现在看来都是不可能推行的。”


什么样的税可以带来如此可观的财政收入。里根政府期间国会预算委员会主任鲁道夫·佩勒说:“美国政府可谓是最大程度地利用了个人所得税这颗摇钱树。”他如今担任城市研究所研究员。曼哈顿研究所的瑞德尔认为,将最高的两档个人所得税税率调至70%和74%(从政治上来讲是不可能的事)也只能填补30年中医保和社保所缺资金的五分之一。其他的建议包括对汽油销售征收碳排放税,通过向企业强制推行如今适用于个人的相同税收抵扣上限来限制企业的州税抵扣,以及对雇主提供的高额医疗保险计划征税。


然而,如果依靠现有的税法,这个数字是无法企及的。基本上每一个工业化国家都已采用消费税来补贴其福利系统。平均来看,增值税占到了这些税收的约60%,它与销售税类似,发生在商品经历的每个生产环节,实际上由公司来支付。这类税收平均贡献了约6%的GDP,其通常的税率约为20%。


美国没有增值税或全国性的销售税,但由于此类税种在其他国家会蚕食掉很大一部分的收入,因此我们也就不难理解为什么这一税种会在国会遇冷。然而,由于我们的财政即将陷入绝境,美国可能很快就会发现,政府需要采取一些以前从未考虑过的解决方案。带有自由主义倾向的布鲁金斯研究所的经济师威廉·盖尔说:“特朗普政府和这届国会不会考虑推出增值税,但其呼声将高涨。无论最终采取何种举措,这些举措在现在看来都是不可能推行的。”。


确实,如果美国政客们最终都下定了决心,并尽其所能为美国财政寻找一个坚实的落脚点,那么他们必然会经历难以想象的痛苦。即便可以采用调高税率的办法,他们仍需要从一个高起点出发,因为我们等待的时间已经太久了,他们将以这一起点为基础来调高税率。美国此前从未经历过这种幅度的增税,但这是很有可能发生的。不久之后,消费者可用于汽车、电器、iPhone和度假方面的资金将减少。公司的销售和盈利也将因此而受到冲击。同时,这一可能发生的消费阵痛或许会给政客们带来压力,迫使他们至少撤销某些特朗普尤为引以自豪的公司税削减政策。


大卫·科特回忆道,他在一开始加入辛普森-鲍勒斯委员会时曾力推增值税。“然后,有些人指出,美国政府不需要制造一个新的税收引擎,后来我转而反对增值税,因为它只会继续推高支出。”但不管怎么样,政府支出一直在不断增加,如今,支出增幅更是得到了共和党立法主体和这位民粹总统的支持。在预算事务方面,美国民众热衷于高福利的锐不可当之势与美国民众拒绝高税收的无法撼动之心发生了冲突。就像强尼·莫瑟的那首老歌所唱的那样——“总得付出点代价”。




作者:Shawn Tully

译者:Ms 

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