本文由卓纬高级国际顾问吕立山（Robert Lewis）撰写，英文版2021年7月首发于Lexology，中文版由卓纬团队翻译并由卓纬合规业务部主任李丽律师校定。本系列文章研究了中国新的阻断法令和其他反制裁措施，深入探讨了新法律制度的地缘政治、实际运用等要点。
美国域外管辖权取决于美元的主导地位，
因此美国的全球影响力将持续存在，
直至美元跌落神坛
国家货币印制权是一国政府拥有的最强大权力之一，而能够发行占据主导地位的全球货币或许是任何政府所能拥有的最大权力。[1] 目前美国手中握有这一强大的权力，而且美国已利用美元的主导地位向世界其他地方推行其地缘政治目标。
美国单方面实施次级制裁的激进做法已经激起其盟友与对手都采取一系列的反制措施，试图削弱这些次级制裁的域外影响力。但要想取得效果，这些反制措施必须能够保护不服从美国制裁的公司免遭美国报复。
如我们所见[2]，阻断法基本上被证明是纸老虎，它更多的是代表一种政治姿态，并非有效的防御措施。中国或许处于一个有利的地位，可以针对察觉到的美国的过度制裁采取更全面的反制措施，但这需要运用高超的战术技巧，以免对外国投资产生“寒蝉效应”或导致其他意外后果。
从根本上讲，除非美元在国际贸易中的主导地位被削弱，否则美国就能一直扼制住全球金融系统，使所有反制措施都无效。所有货币最终都会消亡或贬值，但美元还始终独霸，短期内毫无衰退迹象。
然而，美国的地位并非牢不可破，世界各国政府和专家都在积极探索恢复全球金融体系秩序的各套方案，重塑当前严重偏向美国单边利益的失衡局面。
美国各贸易伙伴都在评估，美国目前主导地位的潜在弱点之一就是巩固现有全球支付基础系统的独立性，以消除或降低美国部署大规模经济杀伤性武器所带来的严重威胁。
从澳门汇业银行一案中可以看出美国经济制裁的巨大威力。2005年，美国财政部官员声称，澳门汇业银行涉嫌参与为朝鲜洗钱和伪造货币行为，并根据《爱国者法案》将澳门汇业银行列为“高度关注洗钱”银行。[3] 该银行因此被切断了与美国和全球金融体系的联系。
制裁效果立竿见影，并具有戏剧性。此举犹如一石激起千层浪，其他区域性银行纷纷中止与澳门汇业银行之间的交易，担心自己不久也会成为美国的制裁对象，从而被驱逐出国际银行体系。最终，澳门当局接管该银行并对其展开调查。[4]
在过去20年里，美国财政部将十多家银行以及缅甸、瑙鲁和乌克兰银行列为“高度关注洗钱”银行，并先后五次命令美国银行终止与这些银行或银行系统之间的联系。[5] 类似案例包括丹东银行和另外两家规模较小的中资银行，同样被指涉嫌为与朝鲜的交易提供便利。每次制裁都无异于向银行下发“死刑判决”。
只是到目前为止，所有被制裁银行的规模都相对较小，但这不能说明整体情况。美国法院裁定三家中国大型银行（交通银行、中国民生银行和上海浦东发展银行）藐视法庭，理由是这三家银行未能全面遵守美国财政部在对明正国际贸易有限公司（Minzheng International Trading Limited）业务交易进行调查时发出的传票；这一裁定可能导致这三家银行陷入不准进入美国金融体系的危险。
此外，如本系列第2篇文章所述，美国切断了伊朗银行与SWIFT之间的联系，并积极向全球多家违反制裁规定的银行追究刑事责任。此举不过是美国对这些银行的间接威胁：即如果银行不接受认罪协议或暂缓起诉协议（DPA），他们也可能会被切断与美国和全球金融体系的联系。[7]
更为严重的是，在2014年和2015年，美国及其欧洲盟国威胁要将俄罗斯踢出SWIFT体系；2017年，美国财政部长史蒂文·姆努钦（Steven Mnuchin）也向中国作出类似威胁：如果中国不遵守联合国对朝鲜的制裁，就将中国踢出全球金融体系。[8] 最近，欧洲议会通过了一项决议，该决议规定，如果俄罗斯侵犯乌克兰，就将其驱逐出SWIFT体系。[9]
如果小规模银行与美国和国际金融体系脱钩可以被视为金融“死刑”，那么禁止俄罗斯或中国等大国进入SWIFT体系就可被视为经济意义上的“核战争”。俄罗斯官员多次声明，禁止其使用SWIFT体系的行为等同于“宣战”[10]，这会导致严重后果。
欧盟威胁要利用SWIFT网络的接入权进行反制，这多少有些讽刺意味。随着特朗普政府再次向与伊朗交易的欧盟公司实施次级制裁，欧洲外交关系委员会（ECFR）认识到，美国对SWIFT的过度影响是欧盟企业面临的一个关键风险领域，因此建议欧盟成员国采取一致行动保护SWIFT的独立性。[11]
鉴于SWIFT的历史背景和治理方式，欧盟官员认为有必要采取措施来削弱美国对全球支付网络的控制，这一点具有双重讽刺意味。SWIFT（全称“全球银行间金融电信协会”）是根据比利时法律建立的合作公司，由十国集团（比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、英国、美国、瑞士和瑞典）央行和欧洲央行实施监管，其中比利时国家银行为主要监督者。[12]
SWIFT在全球支付信息通信领域占据绝对的主导地位，没有任何机构能够取而代之。同样，尽管美国的全球贸易份额有所下降，但美元仍继续主导通过SWIFT网络促成的跨境交易。与此同时，SWIFT已完全融入美国银行网络，所有美元支付最终都是通过SWIFT网络进行，因此，如果美国切断了SWIFT的美元交易处理，那么SWIFT会陷入大面积关闭。
到目前为止，美国一直在利用其市场主导地位和政治地位迫使SWIFT作选择，但欧洲外交关系委员会提议让欧盟成员国敦促SWIFT改变对美国有利的局面，并利用SWIFT与美国银行系统的相互依存关系反击美国。欧洲外交关系委员会提议的一个方法是，让欧盟实施更为严厉的欧盟《阻断法案》，防止SWIFT或其他金融机构或机制遵从美国次级制裁，从而确保个别银行以及整个银行系统不会与SWIFT断开连接。通过采取这种“挑衅”的立场，欧盟很想试探美国继续实施包括禁止访问SWIFT在内的严厉次级制裁的决心。[13]
欧洲外交关系委员会还提出另外两种更为激进的方法。第一种是将SWIFT国有化，至少扬言要这么做。第二种是欧盟向国际货币基金组织寻求保护，避免SWIFT遭到美国单方面干预。
但是，欧洲外交关系委员会的提议旨在降低美国滥用对SWIFT的控制权对欧盟造成的负面影响，而这些方式被认为并不利于欧盟的发展。由于欧盟再次威胁将通过停用SWIFT的方法惩罚其地缘政治对手，目前尚不清楚欧洲外交关系委员会的提议是否会得到实际支持。
推动SWIFT独立只是最大程度降低美国次级制裁的域外影响力的第一步。SWIFT是为国际支付提供便利的金融信息报文服务，但它不处理交易的货币结算和清算业务。
由于美国境外的交易支付主要以美元计价，因此货币结算通常仍通过美国境内的代理银行完成，这触发了美国的管辖权。因此，为降低跨境美元支付可能受到美国制裁潜在影响的风险，必须切断与美国银行系统之间的联系。
一种选择是使用位于香港的清算所自动转账系统（CHATS）。CHATS系统建立于2000年，以港元、美元、欧元和人民币结算交易，其用户涉及200多家金融机构。通过代理银行关系，这四种支持货币的交易结算可在整个亚洲地区和其他地区进行。
在CHATS运行的四种货币结算系统中，美元结算系统使用时间最长，也最为重要。亚洲境内交易方可使用CHATS系统完成交易款项的实时支付，不会因时差而导致任何延迟；一些法律专家认为，通过CHATS系统结算美元款项可保护非美国交易方免受美国的长臂管辖，因为款项在香港结算，不会触及美国银行系统。[14]
但是，一些中国银行专家认为，就减少制裁风险这一目的而言，CHATS系统仍不能被证明是美元结算渠道的理想替代方案。因为CHATS系统由国际银行运行，而这些银行在很大程度上依靠美国银行系统，因此这些银行在处理美国看来可能有问题的美元支付时可能会采取更为保守的做法。此外，据报道，在一些涉及与美国无关联的美元支付的案件中，美国当局以美元源自美国为由声称其享有管辖权。
即使CHATS美元结算系统具有上述重大隐患，但仍不妨碍其受欢迎程度。2019年，该系统平均每月处理的交易量超过57万笔，平均每月交易额近8,550亿美元。与2017年相比，月均交易量和交易额分别增长16.3%和20.5%。但是，通过CHATS平台进行的美元交易量仍仅占美国境内美元交易总额的很小一部分。
因此，为了充分地对冲与SWIFT断连以及脱离过度依赖美元和美元清算可能造成的破坏性经济后果，俄罗斯和中国一直在开发自己的替代支付系统，并设法在全球范围整合这些支付平台。
俄罗斯支付平台称作SPFS（为其俄语名称的首字母缩写，可译为金融报文传输系统）。2014年，美国首次威胁要切断俄罗斯与SWIFT系统的连接，自此该平台一直处于开发过程中。俄罗斯官员曾表示，SPFS的功能现已足够强大，即使俄罗斯被禁用SWIFT，SPFS也可保护俄罗斯免受干扰；并在2018年宣称，“国内使用该金融信息传输系统的用户数量已超过使用SWIFT的用户数量。”[15]
尽管俄罗斯官员对外持乐观态度，但SPFS系统仍面临严峻挑战：SPFS的交易成本最初远高于SWIFT（尽管在2018年降低了交易费），但更为重要的一点是，该系统只能在俄罗斯境内使用。在过去几年中，俄罗斯已达成协议，将 SPFS与中国、印度、伊朗以及欧亚经济联盟内计划直接使用SPFS的其他国家的支付系统连接起来。截至2020年底，来自亚美尼亚、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和瑞士的23家外国银行已接入SPFS。
相比之下，SWIFT的机构用户有11,000多家，遍布全球200多个国家和地区，他们在2020年通过SWIFT系统开展的交易量平均每天超过3500万笔。[16] 因此，很多观察家都认为，SPFS系统只能用作最后的补救手段，无法代替SWIFT网络。[17]
尽管中国几乎与俄罗斯同时着手建立本国的支付系统，但中国走得更远。中国在2015年引入人民币跨境支付系统（CIPS）平台。CIPS是国际支付系统，与中国国内支付网络——中国现代化支付系统（CNAPS）相辅相成。这两大系统均由中国人民银行负责运行。
与SWIFT不同的是，CIPS专注于提供支付清算和结算服务，CIPS与SWIFT合作提供金融信息传输服务，为跨境支付提供便利。但为降低中国遭受美国制裁的风险，CIPS同时还在开发独立的支付信息传输系统以代替SWIFT，这样中国就可在必要时绕开SWIFT。[18]
康奈尔国际贸易政策专家Eswar Prasad指出，中国“非常精明，不会在CIPS成熟之前挑战SWIFT，但毫无疑问，总有一天挑战会到来。”[19] SWIFT已察觉到CIPS的意图，SWIFT中国区负责人早在2016年曾试图说服中国不要投资建立替代性支付信息传输网络，他们认为，中国没必要建立自己的金融信息传输“高速公路”，因为SWIFT“高速公路”已经存在。[20]
当然，如果美国能命令SWIFT封锁高速公路的入口，事实上SWIFT高速公路的存在对中国就毫无益处。因为SWIFT还未表明愿意拒绝美国（现在甚至是欧盟）对于切断地缘政治对手访问通道的指令，中国理所当然认为，建立一个独立的替代性支付基础平台是必要的投资，不论成本多少。
作为一个新启用的平台，CIPS在拓展其全球影响力方面已取得了巨大的进步。CIPS从零起步，在过去六年中获得了1,100多家用户，遍及近100个国家，主要分布在亚洲（共有867家用户，其中522家用户在中国境内），其余分布在欧洲（147家）、非洲（39家）、北美（26家）、大洋洲（20家）和南美洲（17家）。[21] 总体而言，CIPS全球网络比俄罗斯SPFS平台更强大，但与SWIFT网络相比，其覆盖范围仍非常有限，仅占SWIFT用户数量的十分之一。
在结算和清算服务等核心业务方面，CIPS也经历了爆炸式增长，2016年至2019年期间，交易量和交易总金额均增长近700%。但交易金额相对还是不太大，2019年全年总额还不到5万亿美元。相比之下，纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）只需三个工作日就能完成同等金额的交易。即使是CHATS香港美元结算系统，其完成的交易金额也比CIPS超出一倍多。
从以上数据可以看出，目前CIPS在跨境支付中仍然是一个小角色，但这也反映了CIPS有意推动和促进人民币国际化的事实，因此CIPS的发展与人民币国际化是相互依存的。由于人民币在国际贸易中尚未显著削弱美元的主导地位，这就阻碍了CIPS平台的地域覆盖范围、交易体量和交易金额的增长。
尽管中国是全球最大出口国，出口额占全球出口总额的13.2%，[22] 但人民币在通过 SWIFT 系统进行的所有国际支付中所占的比例不到2%，排名于美元、欧元、英镑、日元和加元之后，屈居第六。[23] 美国以出口额占比8.7%位列全球第二，但正如前文所述，50%到80%的国际贸易均以美元计价。
事实上，中国跨境贸易支付中仅有20%使用人民币结算，[24] 这意味着，即使在与中国相关的跨境支付交易中，中国也未能有效地推广使用人民币，而这本该是中国的优势。而美元不仅用于美国相关交易，而且也广泛应用于与美国无关的各种国际交易中。
我们还注意到，1960年，美国在全球经济产出中所占份额达到40%的峰值，但到2019年，该比例降至24%，降低了近一半。同期，中国占全球 GDP 的份额翻了两番，从 4%增至16%。[25] 尽管美国在全球经济中的地位显著下降，但美元仍保持其在国际上不成比例的主导地位这一事实表明，全球主导货币的影响力不会迅速或轻易被削弱。反之亦然，中国在全球 GDP 中所占份额的增加，并不会自动导致人民币在全球贸易中的接受度或影响力相应增加。
这对中国而言利弊兼有。鉴于美元在全球的持续强势地位，中国（和世界其他各国）仍会受制于美国的长臂管辖。此外，考虑到人民币在国际上的弱势地位，即使中国境内有影响力的人士呼吁中国采取更多的长臂法规以反击美国在域外过度执行单边次级制裁的行为，这也不会产生任何实际威胁，因为中国无法像美国使用美元那样通过使用人民币来扩大其国际影响力。
美元很可能会继续保持其主导地位，除非因外部事件或自身造成的损害而被削弱。一些评论人士认为，新冠疫情造成的经济动荡，以及特朗普和拜登政府为了让美国走出疫情造成的经济困境而采取的大规模刺激性支出，可能会危及美元的优势地位。[26] 然而，此前有关美元贬值或暴跌的预测（包括在2008年金融危机之后的预测）迄今均未应验。
美国加州大学伯克利分校著名经济学家和货币历史学家Barry Eichengreen认为，美元的弹性可归功于美元作为全球储备货币所享有的优势。但也可归功于玛格丽特•撒切尔（Margaret Thatcher）所信奉的“TINA”原则：别无选择。[27]
冲击全球货币王座地位的两大货币是欧元和人民币，但两者各有各的问题
欧元是广泛使用的第二大储备货币，约占全球外汇储备的20%。但是，欧盟各国的财政部都“各自为政”，导致对欧元资产的控制权分散在各欧盟成员国手中，而且没有统一的欧元债券市场。
人民币不能在资本账户中完全自由兑换，因此对于金融市场而言，其开放性或流动性不够。还有人士担心，人民币完全可兑换可能会不符合中国政府目前对人民币的控制水平。人民币仅占全球外汇储备的2%，同样远低于中国在全球经济总量中所占的份额，这反映了很多人都因中国金融政策和控制相对不透明性而不愿持有大量人民币。
得益于美元在国际贸易和金融领域的主导地位，对各国而言美元成为最安全和最有吸引力的储备货币。因此，除非出现一个引爆点，导致人们对美元的信心大幅下降，同时欧元或人民币又能被证明是同等或更优的替代货币，否则美元将很难轻易被替代。
大国要确保拥有自己强大的货币，[28] 因此，中国正在力争让人民币承担更重要的角色。大多数评论人士都认为，中国可以毫不费力地在亚洲各国和“一带一路”沿线国家实现这一目标，因为其在这些国家的经济和文化影响力最大。
据摩根士丹利分析人士预测，考虑到外国投资者在中国境内持有的资产不断增加，到2030年，人民币在全球储备中所占的份额将会达到10%，成为位列美元和欧元之后的第三大货币。[29] 如果中国能够劝说更多的贸易伙伴将人民币用作中国进出口交易的结算货币，那么在同一时期内，人民币的国际使用量可能会增长到类似的两位数水平。
在这种情况下，我们可能会步入 Eichengreen 十多年前预测的多极化、多储备货币世界，在那里他设想美元、欧元和人民币都是“重要的国际和储备货币”。[30] 这样的环境必定会加快CIPS支付系统的发展，使其更有实力与SWIFT对抗，而随着欧元和人民币使用量的增加，更多人就会放弃使用美国银行系统。
在这样一个多币种、多极化的世界，只要不进一步发生使人们对美国财政状况完全丧失信心的黑天鹅事件，美元仍有可能在三种货币中占据主导地位。理论而言，美国仍能够威胁将他国“逐出”美国和全球金融体系，但由于使用可靠的替代交易货币对美国银行系统进行规避变得更加容易，美元的主导地位将受到严重削弱。
事实上，在这种情况下，继续过度使用单边次级制裁和长臂执法只会进一步减少对美元的使用，从而可能加快美元主导地位的衰落。从实践角度来看，这种多极化世界很可能会消除美国的制裁，而不会导致新的取代美元的货币霸主崛起。
在未来十年，随着人民币升值和全球货币重新平衡，可能会出现另一种替代方案。它与数字货币崛起有关—在这种情况下， 数字化颠覆者可能不是比特币或其昔日竞争对手，而是央行数字货币（CBDC）。这一领域，中国处于领先地位。
2020年，中国在国内多个城市试点发行数字人民币，并在过去几个月又将试点扩大到其他城市，使中国处于央行数字货币发展最前沿。其它数十家央行也在考虑开发其央行数字货币。[31] 据报道，日本和韩国紧跟中国步伐，欧盟则预计在未来四到五年内推出央行数字货币。[32] 而美国最初并未急于开发央行数字货币，但目前正积极与麻省理工学院合作开展相关研究。[33]
政府对央行数字货币的重视可以理解，因为这样不仅可以让政府以一种新的、更强大的数字形式保持对货币的控制权，还可同时打击不受政府控制的去中心化金融数字货币（例如比特币）。央行数字货币是由国家央行发行和管理的真实国家货币，与传统货币相同，只是采用数字形式而已。但政府可利用这种数字形式追踪资金和交易，打击洗钱、逃税和其他非法交易。
中国的数字人民币最初是与支付宝和微信支付等现有数字支付平台并行推出的，这些平台在中国的使用率远高于西方类似系统。但据预测，数字人民币最终也会用于跨境交易，尤其是在东盟和“一带一路”地区的交易。
基于央行数字货币的交易完全独立于现有银行系统运行，因此，央行数字货币成为挑战美元霸权的备选手段——其无需使用SWIFT信息传输系统；无需通过美国商业银行完成交易；而且伴随着多种央行数字货币的相继推出（以及美国目前在央行数字货币研发方面的落后），以美元结算的交易在全球贸易中的主导地位可能会下降。
很多知名评论人士都认为，开发数字人民币的主要目的是规避美国制裁。[34] 但这是所有央行数字货币的共有特征，并非数字人民币所独有。数字货币是在各国央行各种动机的共同作用下产生的最新颠覆性技术，其最重要的附带好处是削弱美国次级制裁。这一结果不仅深受被美国制裁的目标国家的欢迎，所有因美国次级制裁而被殃及的其他国家（包括美国的很多亲密盟友）也会对此欢欣鼓舞。
但是，个人和企业采用数字人民币和其他央行数字货币的时间和数量仍不确定，而且在国际贸易中推广使用数字人民币将会遭受当前在国际范围使用人民币时所面临的相同限制。管理相关汇率风险在很大程度上仍将依赖于支付条款和对冲与掉期期权。
但还有另一个关键因素需考虑，即将数字人民币与一个更加全面的国际贸易数字化平台整合为一体的潜力。《Cashless, China’s Digital Currency Revolution》一书的作者Richard Turrin认为，数字人民币标志着中国进入一个全新的数字生态系统，即以中国为中心的跨境智能物流系统，其将5G、区块链和数字人民币技术集于一身，从而允许来自东亚和“一带一路”地区的采购方能够通过数字化方式下达采购订单、确保贸易融资、清关和实时跟踪货运信息。[35]
狗仔卡
发表于 2021-9-13 01:07 PM
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